Studie visar att försörjningsstöd minskat och blivit svårare att få

En studie från 2023 (Ett skyddsnät för alla?) av Åke Bergmark och Hugo Stranz visar att försörjningsstöd minskat och blivit svårare att få under de senaste 25 åren. Studien bygger på tre vinjettstudier som ägt rum mellan 1994 och 2018. Vi har översatt studien till svenska från engelska.

En vinjettstudie går ut på att presentera en hypotetisk situation för svarande. I denna studie har handläggare och chefer inom socialtjänsten i ett antal kommuner fått ta ställning till huruvida sex fiktiva personer med olika livssituationer skulle beviljas ekonomiskt bistånd om de ansökte i deras kommun. Vi återkommer till detta senare. Först återger vi innehållet från studien om försörjningsstödets förändring över tid och om hur lagarna ger handlingsfrihet till handläggare av försörjningsstöd när de fattar sina beslut, och hur detta påverkar besluten.

Försörjningsstödets förändring över tid

När socialtjänstlagen infördes i början på 1980-talet avstod regeringen från att ange en mininivå på försörjningsstöd. I stället fick en myndighet [Socialstyrelsen] uppdraget att införa en standard på försörjningsstöd och resultatet blev att rekommendationer utfärdades gällande tio olika utgiftsposter. Dock var den juridiska statusen på rekommendationerna oklar vilket ledde till att många kommuner valde att strunta i rekommendationerna. För att sätta stopp för minskade bidragsnivåer och skillnader mellan kommuner införde regeringen riksnormen 1998. Riksnormen är obligatorisk till skillnad från de tidigare rekommendationerna. Flera av de tidigare utgiftsposterna utelämnades dock i riksnormen och i stället skulle kommunerna utreda om den ansökande hade behov av dessa. I en uppföljning av Socialstyrelsen 2007 visade det sig att en överväldigande majoritet av kommunerna avstod från att utreda de utgiftsposter som utelämnats och därigenom tillämpades en mycket snävare definition av ”skälig levnadsnivå”. Denna tolkning av riksnormen har i de flesta fallen anpassats utan att lämna spår i politiska beslut på lokal nivå eller i lokala riktlinjer.

Beslut som fattas på loka nivå avgörande

För att förstå hur den faktiska politiken utvecklas över tid är beslut som fattas på lokal nivå avgörande, eftersom de till stor del definierar formella behörighetsnormer och förmånsnivåer i praktiken. Ett problem här är att lokala riktlinjer främst kommunicerar siffrorna för de formella ersättningsnivåerna, men sällan informerar om praxis kring möjligheterna att avvika från dem. Även om riksnormen beskriver vissa miniminivåer, åtnjuter lokala myndigheter och handläggare som ansvarar för bedömningsprocessen en betydande grad av handlingsfrihet. Vidare finns det inga bevis för att omfattningen för den senare gruppen har förändrats på något väsentligt sätt under den period som omfattas av denna artikel.

Försörjningsstödet allt lägre i Sverige jämfört med andra länder

Försörjningsstödet, eller socialbidraget som det tidigare kallades, uppfattades 1992 som att det fanns få mottagare och relativt höga ersättningsnivåer.  Under den efterföljande perioden kom försörjningsstödet att villkoras med krav på deltagande i arbetsmarknadsprogram och aktivt arbetssökande. Dessutom minskade de fattigdomsbekämpande effekterna av försörjningsstödet i nordiska länder markant efter mitten av 1990-talet, medan de i många andra länder faktiskt ökade under samma period. Sveriges utgifter för försörjningsstöd har varit ganska stabil under de senaste decennierna, med färre mottagare men fler med långvarigt beroende. Förmånsnivåerna sticker inte ut som lika generösa längre och klyftan mellan försörjningsstödet och den allmänna disponibla inkomsten i befolkningen i stort ökade mer i Sverige än i övriga Norden, och även mer än i flera andra europeiska länder, under perioden 1990–2007.

Tillförlitliga uppgifter om behov av eller efterfrågan på försörjningsstöd saknas i Sverige, men det finns goda skäl att anta att behovet har ökat avsevärt under de senaste decennierna, givet minskad generositet i relevanta universella ersättningar, ökad arbetslöshet och en ökad fattigdomsnivå bland individer med lös eller obefintlig koppling till arbetsmarknaden. En trolig slutsats är därför att kostnadsökningarna i samhället och samtidig minskat bistånd under en period med ökat behov bör ses som ett tecken på minskad generositet och färre välfärdsinsatser.

Politik i praktiken: Handlingsfrihet på lokal nivå

Den svenska styrelsestrukturen har kallats “lokal autonomi centralt utformad”. Detta innebär att lokal autonomi existerar inom ett nationellt regelverk, med syfte att hålla lokal variation under kontroll och politiska utfall i enlighet med nationella mål. Nationell kontroll upprätthålls till viss del, men detaljerad styrning ersätts av generella mål och icke-obligatoriska riktlinjer. Vad gäller försörjningsstöd skapar handlingsfrihet på lokal nivå två slags spelrum: ett för kommunala beslutsfattare som utövar politiskt och administrativt inflytande genom antagandet av lokala bestämmelser som lägger till tolkningar och tilläggsdirektiv till nationella bestämmelser; ett annat för handläggare och enhetschefer vars professionella omdöme ger utrymme för de värderingar och övertygelser som har att påverka både sättet på vilket ansökningar bedöms och resultatet av beslut.

Stora skillnader mellan kommuner och mellan enskilda handläggare

Tidigare empiriska studier med fokus på utfall av försörjningsstödet visar att dessa utfall varierar avsevärt inte bara mellan kommuner utan även mellan handläggare i samma organisationer. I det förra fallet är variationen relaterad till å ena sidan aspekter som befolkningsstorlek och politisk majoritet i kommunerna och å andra sidan faktorer som organisationsstruktur och total arbetsbelastning bland personalen. När det gäller variation mellan enskilda handläggare kan detta relateras till faktorer som kön, personliga åsikter om försörjningsstöd och arbetslivserfarenhet.

Ett långtgående utrymme för skönsmässig bedömning vid tillämpningen av den nationella bidragsnormen bidrar alltså till att utöka eller begränsa behörigheten till försörjningsstöd, beroende på var i Sverige du bor eller vilken handläggare som handlägger din ansökan. Ersättningsnivåerna kan variera av samma skäl, och följaktligen spelar lokala förfaranden för behörighetsbedömning en avgörande roll för hur politiken förverkligas, både med hänsyn till vilka behov som tillgodoses och med hänsyn till nivån på förmånen. Villkoren är långt ifrån genomskinliga, utan kännetecknas snarare av oklarhet och osäkerhet och är föremål för tolkning av handläggare på ekonomiskt bistånd.

Resultat av vinjettstudien

De sex fiktiva personerna i studien är:
1. ensamstående mor med hemmavarande barn
2. ensamstående mor som börjat arbeta deltid
3. 22-åring som återvänt efter en sex månader lång semester
4. 35-årig man med utländsk bakgrund som är far till två barn och som pga psykisk ohälsa inte arbetar
5. 22-årig man som är arbetslös och misstänks ha ett pågående missbruk
6. 18-årig kvinna som hoppat av gymnasiet, söker arbete och bor hos sin mor.

Gemensamt för alla personer är att de saknar egna medel och inte kan försörja sig själva.

Resultaten presenteras stegvis: först visar vi i vilken utsträckning ansökningarna beviljades under hela perioden, täckt av data från alla tre mätpunkterna – 1990-, 2000- och 2010-talen. För det andra fokuserar vi på förskjutningar i beviljade belopp. (Det finns ett tredje steg som vi valt att utlämna i vår översättning).

En övergripande observation är att benägenheten att bevilja ansökningar har minskat över tid. Med resultaten från 1990-talet som baslinje, vilket är genomförbart för vinjetter 1–3, framstår detta som en slutsats med få invändningar. Den mest anmärkningsvärda minskningen gäller vinjetter 2 och 3, där benägenheten att bevilja försörjningsstöd sjunker med 29–45 procentenheter mellan 1990-talet och de två efterföljande decennierna. Om man jämför 2000-talet med 2010-talet framstår mönstren som mindre enhetliga och utan någon tydlig tendens när det gäller godkännandenivåer. Endast i två av fallen, vinjetter 4 och 5, ser vi en tendens som kan tolkas som en fortsatt minskning av beviljande av ansökningar. För de återstående vinjetterna förefaller förändringarna vara ganska blygsamma eller till och med, som i vinjett 2, finns en ökad tendens att bevilja.

Även penningbeloppen som beviljats de fiktiva personerna i deras specifika situationer visar på en minskad generositet över tid när man jämför startpunkten (1990-talet) och slutpunkten (2010-talet). Relativt sett innebär det en nedgång mellan 16 och 38 procent. De totalt sett lägsta beviljade beloppen framgår av 2000-talets bedömningar som under hela perioden ger en slags U-formad utveckling. Dvs de minskar från 1990-talet till 2000-talet för att sedan öka något i 2010-talet (men beviljade belopp är fortfarande mindre än 1990-talet). För personerna i exempel 4, 5 och 6 finns dock en ökning under 2010-talet bara i nummer 5, medan nummer 4 i stället visar en ganska kraftig nedgång.

Slutsats

Studiens data indikerar att försörjningsstödet under en period på 25 år har minskat kraftigt i generositet totalt sett och ger därmed mindre skydd för dem som upplever ekonomisk press. Det är inte bara mycket vanligare att ansökningar avslås i dag än i mitten av 1990-talet, utan även när ansökningarna beviljas är bidragen idag små jämfört med för 25 år sedan. Denna process verkar dock inte drivas eller åtföljas av medvetna eller transparenta politiska beslut, utan snarare av en utveckling som har följt som ett resultat av stegvisa förändringar i behörighetsbedömningar och tolkningar av nationella regleringar på kommunal nivå.

Det mest slående resultatet i våra jämförelser av de tre decennierna som studerats är den kraftiga minskningen av godkända ansökningar och ersättningsnivåer mellan 1990-talet och de två efterföljande mätpunkterna. Det finns ett antal möjliga förklaringar till varför det är så. För det första utmärker sig 1990-talet som ett decennium som till stor del kännetecknas av lågkonjunktur och med svenska mått mätt alltför höga arbetslöshetsnivåer. 1994, samma år som den första uppsättningen vinjettdata samlades in, nådde arbetslösheten drygt tio procent. Följaktligen var strukturella skäl för att vara arbetslös och, om de inte kvalificerade sig för arbetslöshetsförsäkring, i behov av försörjningsstöd uppenbara, vilket gjorde föreställningar om förtjänande mindre avgörande. Detta kan ha främjat ett mer generöst ställningstagande gentemot sökande som var helt eller delvis arbetslösa, som i scenarierna som presenteras i vinjetter 2 och 3. Kombinationen av en övergripande ekonomisk förbättring och ett ökat fokus på arbete efter lågkonjunkturen kan i sin tur, vara en förklaring till den minskade generositet som visades i mätningarna från 2000- och 2010-talen. Under denna period har vi dock ett mindre enhetligt övergripande mönster, där vi ser tendenser till ökad såväl som minskad generositet vad gäller behörighet och ersättningsnivåer.

För det andra, som en konsekvens av ökad arbetslöshet, var arbetsbelastningen för respondenter som deltog i 1990-talsstudien avsevärt högre än i de efterföljande studierna, vilket lämnade mindre utrymme för en detaljerad granskning av ansökningar och – eventuellt – ett förhållningssätt till bedömningar som kan vara mindre restriktiva. Denna tolkning stöds till viss del även av separata analyser av data från 2000-talet, som visar att respondenter i kommuner med stor ärendemängd per handläggare tenderar att fatta mer generösa beslut.

Införandet av riksnormen ledde till lägre försörjningsstöd

En tredje, och kanske den mest väsentliga, tänkbara förklaringen till både den lägre benägenheten att bevilja ansökningar och de betydligt mindre generösa subventionerna som framgår av uppgifterna från 2000- och 2010-talen, jämfört med dem från 1990-talet, är införandet riksnormen 1998. Syftet med denna standard var, som nämnts ovan, att inte bara definiera en miniminivå för ersättning utan också att minska kommunal variation i beslutsfattandet. Men i förhållande till tidigare rekommenderade och ofta tillämpade standarder omfattade riksnormen faktiskt färre obligatoriska hushållsbudgetposter, vilket lämnade beslut om de utelämnade posterna till kommunerna. De flesta kommuner implementerade den nationella standarden på ett sådant sätt att bedömningar gjordes enligt den tillåtna miniminivån, utan försök att bedöma eventuella behov kopplade till de utelämnade budgetposterna. Helt i strid med lagstiftarnas avsikter att inte bara fastställa en miniminivå utan också möjliggöra ett mer flexibelt och generöst tillvägagångssätt gentemot enskilda sökande, verkar det praktiska resultatet av riksnormen snarare ha varit upprättandet av en fast, och jämförelsevis mindre generöst, tak för försörjningsstöd. Under perioden mellan 2003/04 och 2018 syns vissa tendenser till ökad generositet, vilket bryter den nedåtgående trenden mellan den första och den andra mätpunkten. För vinjetter 2 och 3 ökade andelen beviljade ansökningar och för vinjetter 1, 2 och 3 ökade beloppen. Denna utveckling kan inte förklaras av kontextuella faktorer som arbetslöshet eller antal fall, eftersom nivåerna här är mer eller mindre desamma vid tidpunkten för de två studierna. Det finns vidare inga tydliga tecken på förändring i lokala bestämmelser i en mer generös riktning.

Små stegvisa försämringar utan att politiska beslut fattats om det

Vidare är inte bara besluten från mätningarna från 2000- och 2010-talen totalt sett mer restriktiva än de som fattades under 1990-talet, utan våra analyser visar också att de individuella variationerna i vissa av handläggarnas bedömningar har ökat mellan mätningarna. Med tanke på att riksnormen för det första syftade till att minska sådana skillnader, och för det andra att det hade skett – och fortfarande finns – en pågående utbyggnad av kompletterande nationella såväl som lokala regleringar inom försörjningsstöd-området sedan mitten av 1990-talet, kan detta verka något oväntat. Minskningen av obligatoriska budgetposter i riksnormen kan vara en förklaring som överlåter till kommuner och handläggare att definiera förmånsrättigheter kopplade till de utelämnade posterna. Eftersom regleringar är utformade efter typiska förhållanden och förutsägbara beteenden kan de i viss mån ses som att de står i direkt konflikt med socialtjänstlagens intentioner. Denna process verkar dock inte drivas eller åtföljs av medvetna eller transparenta politiska beslut, utan snarare av en utveckling som har följt som ett resultat av stegvisa förändringar i behörighetsbedömningar och tolkningar av nationella regleringar på kommunal nivå. Denna “lokal autonomi centralt utformad” strukturen för styrning ger inte bara en förutsättning för variation, utan också en spridning av formellt ansvar där faktisk policybildning är mycket svår att identifiera. Denna vertikala spridning möjliggör, om den inte är drivande, åtminstone ökande variation mellan handläggarna.

Sökande lämnas i vissa fall utan något skyddsnät alls

Våra resultat kan tolkas som ett uttryck för hur den svenska välfärdsregimen förändras. Vår data representerar ett steg mot minskad solidaritet med de sämst ställda medlemmarna i samhället. Det beskriver en utveckling där systemets förmåga att upprätthålla en rimlig levnadsstandard när ekonomiska svårigheter är ett faktum har minskat, både vad gäller täckning och tillräcklighet. Det är därför möjligt att hävda att förändringarna i policyn har lett till ett tillstånd där det sociala medborgarskapet har urholkats, särskilt för långtidsbidragsmottagare. Den ökade andelen avslagna ansökningar pekar i samma riktning. Eftersom försörjningsstöd representerar det slutgiltiga skyddsnätet i svensk välfärd, indikerar systematiska mönster av personer som faller ur försörjningsstödet [antingen genom avslag eller pga hinder mot att ansöka] här en utveckling där sökande i vissa situationer lämnas utan något ekonomiskt skyddsnät alls. I huvudsak är detta en indikation på förändrade normativa grunder för den svenska modellen, där fattigdomsbekämpning har ansetts vara en central egenskap.

Studien (Engelsk) Ett skyddsnät för alla? har utförts av Åke Bergmark och Hugo Stranz

Översättning: Dennis Aberos
070-797 20 29
info@equalsthlm.se

Läs också…